红色治理的平安之路 | 协同立法破解武功山“一山三治”

系全国首例山岳型协同立法 在江西立法史上具有里程碑式意义

来源：  新法制报     |    日期：  2022年06月23日     |    制作：  熊玮     |    新闻热线：  0791-86847195

　　武功山位于江西省中西部，地跨萍乡市芦溪县、宜春市袁州区和吉安市安福县，主脉绵延120余千米。长期以来，三地在解决争议、破解难题、和谐发展的磨合中，遭遇不少难题。

　　省人大常委会瞄准武功山这一发展难题，通过借助涉山三个设区市协同立法这条路径，以法治方式解决武功山发展保护机制中的“硬骨头”问题。

　　省人大常委会法工委副主任杨润华表示，武功山协同立法既是我省首次开展协同立法工作，也是全国首例山岳型协同立法，以地方性法规的形式规范三地协调发展，将共同促进大武功山品牌建设，重塑武功山“江南三大名山”形象品牌，助推三市区域发展的转型升级。

　　一座武功山

　　有三个管委会

　　“一山浓缩五岳景，千年独恋武功山，武功山绝美的景色令人沉醉。”11月，游客肖女士从吉安市安福县登上武功山山顶（金顶），沿途欣赏武功山的栈道、草甸、云海等壮丽景色后不禁感叹。

　　而这美景背后，隐藏着一个跨地域的管理囧境。

　　新法制报记者了解到，武功山地跨三个设区市，这意味着，一座山有三个管委会——萍乡武功山风景名胜区管委会、宜春市明月山温泉风景名胜区管委会和安福武功山风景名胜区旅游管委会。

　　多年来，对于武功山景区，三地形成了各自的管理机构和机制，打造出各具特色的山岳人文景观，但也带来了一些发展难题，譬如，存在景区开发和利用界线不清、监管及查处破坏风景名胜资源缺乏足够的法律（规）依据、管理机构职责不清、执法主体不明、山上存在多头管理等问题。

　　为了整合武功山旅游资源，2017年，省政府下发《关于印发武功山经营管理体制改革方案的通知》，由此开启了“大武功山”保护之路。

　　随后，省委、省政府成立了武功山经营管理体制改革领导小组，并多次召开会议协商共佑“大武功山”。其中，多项制度设计已付诸实施，但总体上改革效果欠佳。

　　“一山三治”

　　难聚发展合力

　　“武功山地跨萍乡、宜春、吉安，而三地又各自形成了帐篷文化、月亮文化和福文化等特色底蕴。”省人大常委会法工委办公室副主任廖文介绍，三地在解决争议、破解难题、和谐发展的磨合中，存在多头管理、

　　认识不一和发展不足等问题，导致武功山难以凝聚发展合力。

　　就此问题，新法制报记者辗转萍乡、宜春和吉安三地采访时得到印证。谈及因“一山三治”带来的发展难题，吉安市安福武功山党工委副书记、管委会副主任刘沛芳告诉记者：“受管委会事业单位性质影响，此前我们没有执法权限，更像一个监督协调机构，相关的执法还需通知市、县相关职能部门。”虽然市、县两级对管委会有求必应，但中间周转耽搁，难免影响执法时效和质量。

　　萍乡武功山风景名胜区党委委员、管委会副主任陈文宇也对武功山的发展难题感触颇深：“因为没有相关法律（规）依据，发现游客不良行为时，管委会只能劝阻，不能处罚。”

　　宜春市明月山管委会党工委委员彭焕维称，在景区开发和利用方面，武功山涉山三地都以山体景观为资源本底，将悬崖栈道和缆车作为体验性交通工具，存在产品同质化、重复建设较多的现象，三地未在区域发展协同上发挥合力打造武功山品牌。

　　对此，省、市、县多名人大代表和政协委员近年来在各级“两会”上递交关于武功山保护的建议，呼吁省委、省政府能够出台政策，整合资源，统一武功山管理机构，在保护利用布局上，形成统一的规划建设，有步骤、快速、良性地发展景区。

　　三地协同立法破解“硬骨头”问题

　　省人大常委会瞄准武功山这一“痛点”，通过借助涉山三市协同立法这条路径，以法治方式解决武功山开发治理机制中的“硬骨头”问题。

　　今年9月，省十三届人大常委会第三十二次会议表决通过了《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》和《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》。三个条例将于明年1月1日起正式施行。

　　记者采访了解到，武功山区域发展协同立法属于省内设区市横向立法协调，既需要萍乡、宜春、吉安三地在解决共性问题

　　的基础上突出地方特色，又需要各方求同存异、协调互补，进而合作共赢。因此，在协作模式上，确定武功山区域发展协同立法的合作条款，萍乡、宜春、吉安三市分别对本行政区域内的武功山景区进行立法，在合作条款的基础上保留个性化差异，最终形成不同版本的法规文本。

　　协同立法，目标取向必须一致。据立法参与者廖文介绍，此次通过立法手段解决各地现实存在的问题，在协同立法中创设了专门条款，要求跨行政区域的重大建设工程必须征求“所跨行政区域所在地管委会”意见，意见不一致的，应当通过协调机制沟通研究，并向省政府报告有关情况。

　　廖文称，这给大武功山保护和利用中不可回避的“跨行政区域建设”问题提供了行之有效的制度保障。

　　协同与合作

　　将有效改变现状

　　三个条例正式实施后，将有效改变现状，为武功山管理保护带来一系列政策利好。

　　跨行政区域重大建设工程应当符合武功山风景名胜区规划要求，并征求所跨行政区域所在地管委会意见；在查处跨行政区域违法建设、捕猎野生动物等方面开展联合执法；出售和认可江西武功山统一制式的通票、联票和单项票……

　　记者注意到，三个条例都单列了一章“协同与合作”，就三地协同规划、应急联动、旅游联盟、建设工程协商、综合行政执法等领域建立起了协调机制。

　　《江西武功山风景名胜区——萍乡武功山景区条例》突出了萍乡武功山“云中草原、户外天堂”相关资源要素的保护和利用，特别强调对景区高山草甸实行原生态保护。

　　“过去对于明月山景区的管理、保护等工作主要是依靠旅游法、《风景名胜区条例》等法律、行政法规。”彭焕维称，而《江西武功山风景名胜区——宜春明月山景区条例》在此基础上结合明月山景区的实际情况进行了更为明确、细致的规定，更能应明月山景区管理、保护等工作的实际需要，为依法依规管理明月山景区提供了更为明确的法律法规依据和制度支撑。

　　此前一直为执法权犯难的刘沛芳称，《江西武功山风景名胜区——吉安武功山景区条例》中明确规定，安福武功山管委会经依法批准，可设立综合执法机构，相对集中行使行政处罚权，为市、县政府下放执法权限提供了法律法规依据。“我们将有望成立自己的综合执法机构，构建高效有序的执法机制，实现依法治山、依法治旅‘零距离’。”

　　我省首次开展协同立法

　　2020年上半年，省人大法制委、省人大常委会法工委借鉴京津冀、长三角等地协同立法经验，决定对武功山开展协同立法。

　　“我省首次开展协同立法工作，在选题上是一个创新尝试。”省人大常委会法工委副主任杨润华说，在选题初期，一方面要研究各设区市尚未完成的立法规划项目中是否存在契合点；另一方面，要与省直有关单位、部分设区市人大常委会沟通了解流域治理、区域合作等方面的经验。

　　杨润华告诉记者，萍乡早在2018年就有意向把武功山保护列入地方立法项目，当时考虑到武功山跨了三地，就保护而言，一地立法无法覆盖武功山全域，“我们研究后让其暂缓立法”。

　　杨润华称，在最初的“修河流域”“千年鸟道”“武功山”保护的三个选题中确定武功山作为协同立法选题，这个过程是省人大常委会科学立法、民主立法的充分体现。同时，在这个探索过程中，一定程度上形成了可复制可推广的经验，对完善立法体制机制，增强地方立法整体实效起到了积极的促进作用。

　　杨润华表示，此次协同立法是省、市两级人大协力推进，萍乡、宜春、吉安三设区市共识共为的结果，是我省首次尝试探索开展协同立法工作，也是全国首例山岳型协同立法选题，在我省地方立法史上具有里程碑式的意义。

文/图 记者万菁 黄婉琼