民告官案实现从“三难”到“三赢”

抚州试点成功后在全省全面推行 江西行政案件集中管辖蝴蝶效应迸发

来源:新法制报       签发日期:2018年12月14日 09:53
编辑:周小雅       新闻热线:0791-86847195


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  1989年,七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,让“民告官”案件从此有法可依。然而,长期以来,受各种因素影响,这类案件告状难、见官难、审理难,让不少群众望而却步。

  为破解这一难题,2013年5月,抚州作为全省唯一试点从行政案件管辖着手,打破案件管辖地域限制,迈出本地案件异地审的破冰之履。在借鉴吸收抚州经验的基础上,2017年7月,江西高院在全省全面推行行政案件相对集中管辖改革,当事人、政府、法院三赢的诉讼蝴蝶效应迸发。

2015年4月30日,抚州中院、临川区法院联合开展行政诉讼法宣传活动(图/受访单位提供)

  本地案件异地审

  2013年7月9日,抚州市临川区人民法院第三审判庭内,一起要求政府公开征收社会抚养费信息的行政诉讼案正在审理中。

  法庭上,原告饶某不仅见到了接待他的“老熟人”——临川区温泉镇人民政府一位副镇长,更让他没想到的是,承办法官从数十里外的南城来到了临川。

  原告提出起诉意见、被告答辩、举证质证、法庭辩论……庭审循序渐进,一切如常。

  庭审后的第二天,原告饶某以起诉的被告不适格为由,向南城县法院申请撤诉,并获法庭准许。

  作为江西法院行政案件相对集中管辖试点的首案,几乎没有关注,没有缠诉,以这样近乎平静的方式结案。

  事实上,对于一项影响深远的改革,历史的涟漪从来不会消退。作为改革的见证者和参与者,抚州中院行政庭庭长上官笑东在他的日记本上圈点了改革中的点滴。在他的记忆里,改革启动前后的半年时间里,无论是讨论方案还是具体实施,不同意见的碰撞从未停止过。

  “比如说,跨区域管辖是彻底分离还是相对分离?本地案件异地审是不是让当事人多跑腿?”上官笑东坦言,“说讨论,很多时候就像激烈辩论。”

  据介绍,早在酝酿试点方案时,抚州中院就注意到,实行“本地案件异地审”后,当事人到管辖法院路程变远,可能为其诉讼带来不便。因此,试点工作方案出台时,抚州中院提出了“起诉(上诉)途径多样化”、“开庭场所便民化”、“诉讼负担减轻化”、“诉讼程序简易化”的便民“四化”要求,并配套下发了3个便民文件出台38项举措,覆盖案件受理、送达、开庭、宣判、执行等各个诉讼阶段。

  试点工作启动后,抚州中院先后召开10次党组会、2次审判委员会研究部署试点工作,其中一项重要议题就是分析和解决诉讼便民问题。

  按照试点方案,当事人打行政官司,可以直接向集中管辖法院提出,也可以通过当地法院递交诉状;既可以通过邮递方式寄送诉状,也可以在网上投递电子诉状。

  此外,抚州中院还对案件巡回审判提出要求,除了当事人有特别要求或案件审理需要外,原则上应进行巡回审理,并规定巡回审理率不得低于40%。2014年,巡回审判率提至不低于60%。

  一组数据表明,自2013年5月开展试点工作以来,抚州试点法院共审结一审行政诉讼案件845件,其中752件起诉状,通过当地法院移交、邮递和电子投递的方式递交,占89%;515件进行巡回审理,占61%,为群众节省诉讼开支30万余元。

  “改革能给群众带来多少‘红利’,不仅是群众最关心的问题,也是衡量改革成效的一个重要标尺。”抚州中院负责人说,在启动试点工作时,我们就把打通方便群众诉讼的“最后一公里”作为第一要求。

  “应该说,按照最高法《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》精神,集中管辖法院还是可以审理本地行政案件的。”南昌大学法学院教授涂书田认为,“抚州从试点开始做到了远离地方干预,又兼顾了便民利民。收案数量大幅攀升,从一定意义上反映出群众对人民法院公正司法的信心倍增。”

  法官办案底气更足

  2013年5月1日,江西省高院将抚州作为全省唯一试点,启动行政诉讼管辖制度改革。同日,抚州中院指定由临川区法院、南城县法院、黎川县法院3个集中管辖法院管辖全市一审行政案件。

  2014年10月16日,抚州根据试点情况再次深化改革,指定由临川法院集中管辖全市除临川区以外其余10个县区的一审行政案件,由南城法院审理临川区一审行政案件。这不仅实现了司法审判区域与行政管理区域的有效分离,而且大大改善了审判生态和效能。

  “试点开展之初那几年特别忙,除了手头办理的案件逐年增多外,还要经常到有关单位客串辅导。”抚州市临川区人民法院行政庭庭长黄国平说。

  “办案底气更足了,打招呼的少了,一些行政机关主动邀请法官上门送法的电话多了。”谈及改革前后的变化,这位行政审判一线的老法官一语中的。

  采访中,抚州中院及临川、南城法院等试点法院行政庭法官普遍认为,改革以后,政府及有关行政机关主动与法院联系沟通多了,过去“少往来,法庭见”的现象得到好转。

  2016年6月,抚州市政府与抚州中院联合出台《关于建立健全依法行政与行政审判工作良性互动机制的意见》,构建了信息通报、联席会议、司法建议、推动实质性解决行政争议等互动机制。

  其间,临川区法院先后与集中管辖的10个县政府分别签署了《关于加强司法监督和推进依法行政若干规定》,对涉及全局性、群体性或影响稳定、易激化矛盾的案件,及时通过当地法制办向党委、人大汇报,与政府相关部门沟通。

  据不完全统计,2013年5月以来,抚州市两级法院共举办行政法律法规知识讲座、座谈会32场次,开展法律咨询126场次,旁听庭审的行政执法人员5000余人次。

  抚州市临川区政府法制办一位负责人表示,通过建立互动机制,不仅提升了依法行政能力,防范了处罚程序疏漏,也有利于源头预防纠纷成诉和实质化解行政争议。

  记者了解到,2013年5月改革以来,抚州两级法院行政机关败诉率呈现坡形变化,2013年22.5%,2015年为最高峰值26.7%,2017年19.8%,2018年1~11月为最低峰值18.8%。

  告官见官渐成常态

  2013年5月8日,黄国平率队驱车前往100公里外的乐安县某单位,送达该院试点后第一例案件的应诉通知书并口头表示希望负责人出庭时,该单位一把手一口回绝:“这种案子还要局长出庭?我们到时会派律师去的。”

  集中管辖试点工作正式实施后,行政诉讼立案难、判决难问题瞬间得到了解决,但如何解决曾经让群众诟病的“告官不见官”的老大难问题,摆在了黄国平面前。

  为推进行政机关负责人出庭应诉制度落到实处,黄国平铆足劲,带着同事们摸着石头过河。2014年,临川区法院先后与相对集中管辖地的10家县级政府签订《关于加强司法监督和推进依法行政若干规定》等文件,推动地方政府把负责人出庭情况纳入当地的年终考核。

  经过多年努力,一组反差巨大的数字呈现在记者面前:改革前,行政负责人出庭率不足20%;如今,行政负责人出庭率平均达72%。

  “过去,行政机关当‘甩手掌柜’,委托律师代为出庭的现象得到有效改变。”江西赣东律师事务所律师杨斌说。

  改变缘于抚州市政府的三大“利器”:2013年5月,抚州中院与抚州市推进依法行政工作领导小组在全省率先联合印发《抚州市行政机关负责人参加行政复议和行政诉讼出庭应诉工作办法》,有的放矢,为解决好“告官不见官”、“出庭不出声”提出要求;2015年5月1日,新《行政诉讼法》明确规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”;2015年10月,抚州市“两办”联合印发《抚州市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉规定》,法院定期将行政机关负责人出庭应诉等台账资料抄报地方党委政法委和政府法制办,作为考评依据。对无正当理由拒不到庭或未经法庭允许中途退庭的,法院可以向任免机关或监察机关提出司法建议,依法追究相应责任。

  随着改革的推进,行政诉讼的“抚州样本”影响力逐步扩大。“试点3年来,试点法院在案件异地管辖、方便群众诉讼、优化机构设置、落实行政机关负责人应诉制度等方面进行了一系列积极探索,取得了明显成效。”2017年7月,省高院行政庭庭长江怀玉在通报全省法院行政案件相对集中管辖改革情况,并发布《2015年5月至2017年5月江西法院行政案件司法审查报告白皮书》时,对抚州试点工作给予充分肯定,并决定全省推开全面推开行政案件相对集中管辖改革。

       ◎文/元春华 江聪越 记者 徐明



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